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来源:未知 时间:2022-01-17 07:09 浏览:

  山东青岛崂山区雕龙嘴村,近年来,山东积极推进国土绿化行动,科学编制海岸带综合保护与利用总体规划

  中国国土空间治理的目标已经明确,即通过重塑城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间以及其他重要空间格局,实现国土空间“主体功能明显、优势互补、高质量发展”。

  经济发展的方式和水平在根本上决定了国土空间开发的方式和水平,伴随着中国经济的发展变化,国内国土空间规划在观念、体系、任务、方法、实施等方面也发生了重大变化。

  十三届全国人大四次会议3月11日表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,确立“优化国土空间开发保护格局”重要目标,并把“构建国土空间开发保护新格局”作为“推进区域协调发展”的重要任务。

  至此,中国国土空间治理的目标已经明确,即通过重塑城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间以及其他重要空间格局,实现国土空间“主体功能明显、优势互补、高质量发展”。

  城市是国民经济的主体,目前中国城镇生产总值、固定资产投资占全国比重接近90%,消费品零售总额占全国比重超过85%,推进城镇化既是国家重大发展战略,也是优化国土空间布局的重点任务。

  但城镇化发展中出现的一些问题也不容忽视。城镇建设用地扩张过快,资源环境严重超载。1978~2016年,全国城镇建设用地增长了7.88倍,占用了平原地区大量优质耕地。其中,城镇化发展最快的1990~2012年,全国20个城市群建设用地规模由1.54万平方公里扩展至7.90万平方公里,扩大了4.13倍。目前珠三角、长三角不少城市区域国土开发强度达到40%~50%。

  城市之间分化加剧,导致资源空间错配进一步加深。2010~2018年,区域中心城市常住人口增加了10.26%,而非中心城市常住人口仅增加3.00%;中心城市与非中心城市城镇人均收入差距,也从2010年的5865元扩大到2019年的13177元。

  城镇内部用地结构失衡,影响城市生活品质。目前珠三角、长三角等地制造业比较发达的城市,工业用地占比普遍超过40%,有的甚至超过50%,远高于发达国家城市工业用地占比。

  城镇空间过度扩张、结构失衡,也潜藏风险。实践表明,超大城市导致自然灾害风险更易发生,人口聚集和流动更易引发安全和公共危机,农业人口职业转换面临更多失业风险,房地产过度发展面临价格泡沫破灭风险,等等。

  “十四五”期间,城镇化发展进入中后期,也是高质量发展的攻坚期,需要从不同层面优化国土空间布局、提升国土空间品质,支持城市化地区高效集聚经济和人口。

  一是实施以城市群为主体形态、推动大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局战略,着力打造一批具有区域、国家乃至国际影响力的城市群,既支撑国内大循环、提升国际竞争力,又有效抑制城镇无序蔓延、减少“大城市病”发生,推动城镇高质量可持续发展。

  二是完善城市空间结构,实现“不均衡开发、均衡发展”。要加快建设现代化都市圈,着力建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城,推动多中心、郊区化发展,推进以县城为重要载体的城镇化建设,促进区域、城乡基本公共服务均等化。

  三是从注重新区开发转向注重城市更新,为城市高质量发展创造条件。要创新制度,解决好规划调整、土地供应、利益分配和历史遗留问题处理等问题,处理好城市活化和文脉传承、功能再造和功能疏解、景观重塑和风貌保护等的关系,创造出丰富多彩、更具活力的城市空间。

  四是统筹生产、生活、生态空间,严格保护城市化地区的基本农田和生态空间。要严格划定城镇开发边界,防止城镇建设随意侵占耕地和生态用地;加强韧性城市建设,实施“战略留白”,增加开敞空间,增强城市抵御风险灾害的能力。

  中国农业综合生产能力不断增强,粮食产量连续6年保持在1.3万亿斤以上,肉蛋菜果鱼茶等重要农产品产量稳居世界第一,中国人的饭碗牢牢端在了自己手上。但农业的风险挑战仍十分严峻,解决好“三农”问题依然是全部工作重中之重。

  保障粮食安全,关键是落实好藏粮于地、藏粮于技战略。藏粮于技重点是加强种质资源(即生物遗传资源)的保护和利用,藏粮于地则要牢牢守住18亿亩耕地红线。这是必须坚持不能动摇的。

  首先,中国约60%的陆域国土空间为高原、荒漠和山地,而相对平坦、水土适宜的国土空间只占18%,这个不大的空间同时要承担耕种、建设和生态三大功能,随着建设空间不断扩大、生态保护不断加强,农业空间受到严重挤压。

  其次,经过长期努力,中国做到了谷物基本自给、口粮绝对安全,但大豆等进口比例居高不下,以进口量与亩均耕地产出折算,相当于每年进口了7亿亩左右的耕地,超过现有耕地面积的1/3,这一比例不能再扩大。

  第三,为解决14亿人的吃饭问题,大量边际土地被开垦,造成耕地总体质量中等偏下,加上农业比较劣势显著,“非农化”“非粮化”现象严重,耕地产能的持续提升面临诸多障碍。粮食安全形势在短期内难以根本改观,保护耕地的这根弦必须时刻紧绷。

  由于各地自然条件复杂多样,粮食生产和耕地保护也要立足于资源环境的适宜性,通过优化农业生产布局,支持农产品主产区增强农业生产能力,重点建设国家粮食安全产业带,大力培育区域优势农业。

  对此,要着眼增强农业生产能力,一手抓好永久基本农田保护,一手抓好耕地占补平衡规范管理,推动耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。基本农田是耕地的精华,保护好永久基本农田是耕地保护的核心任务,要在保质保量划定永久基本农田的基础上,切实加强永久基本农田保护监管,禁止一般建设项目占用永久基本农田,严控重大建设项目占用永久基本农田,严格规划永久基本农田规划调整。耕地占补平衡制度是耕地保护的基本制度,要针对制度执行中面临的实际困难推动制度创新,严格落实建设单位的占补平衡法定义务,强化地方政府的占补平衡法定责任,探索国家统筹、全域平衡、产能平衡、经济补偿等实施途径和机制。

  党的十八大以来,中国着力加强主体功能区建设,切实加大生态系统保护力度,加快建设生态安全屏障体系,生态环境明显改善。但生态环境问题由来已久、成因复杂,不可能毕其功于一役,只有乘势而上、持之以恒,才能从根本上扭转生态退化、环境污染的不利局面,持续提升生态系统质量和稳定性,建设人与自然和谐共生的现代化。

  生态功能区是指生态功能地位重要、关系全国或较大区域生态安全的区域,分为水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等四种类型。生态功能区的重点任务是保护生态环境、提供生态产品,要坚持保护优先、自然恢复为主,守住自然生态安全边界,统筹推进生态系统保护和修复。

  保护和修复山清水秀的生态空间,包括优化生态安全格局、改善区域生态功能、增加优质生态产品供给等,是国土空间治理的重要目标,也是国土空间规划的重大创新。要在生态空间容量和适宜性评价基础上,合理划分自然生态空间以及核心生态保护区、生态保护修复区等功能区;严格生态保护,按照系统性、连续性和开放性原则,推动形成由生态屏障、生态空间、生态隔离带、生态廊道构成的生态网络体系,构建以国家公园为主体的自然保护地体系;统筹山水林田湖草系统治理,实施重大生态系统保护修复工程;推进农村全域土地综合整治,切实改善农村人居环境。

  建立健全生态产品价值实现机制,着力完善市场化、多元化生态补偿。要借鉴经营城市、经营土地的理念和做法,将经营土地拓展到全部国土空间。“绿水青山就是金山银山”,表明自然资产资本同样具有增值性,生态系统保护和修复将带来巨大的生态经济效益。将经营土地理念拓展到自然生态空间,有利于发挥土地公有制优势,有利于释放自然生态空间的资产资本价值,为生态系统保护和修复提供新的巨大动力。

  (作者系中国科学院大学国家土地科学研究中心主任,原国土资源部规划司司长、调控司巡视员)

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